碳中和概念最早由世界气象组织和联合国环境规划署下设的政府间气候变化专门委员会（IPCC），在2018年发布的特别报告《全球变暖1.5℃》中提出。本文介绍了世界碳排放和碳中和承诺情况，重点是主要发达国家的碳中和具体做法，指出了我国碳中和实践中存在的不足，并就借鉴发达国家碳中和经验，提出了相关政策建议。

　　主要发达国家碳中和的实现路径

　　主要发达国家对实现碳中和都制定了相应的法律、规划或战略，并配套制定了有关政策，明确了一些技术路径。

　　（一）以法律或战略明确目标和任务

　　英国2008年颁布了《气候变化法》，2019年修订后的法案规定，2050年的净碳账户至少比1990年的基线低100%；欧盟气候战略《欧洲绿色协议》提出，到2050年，欧洲将实现净零排放；德国于2019年12月通过了《气候保护法》，碳中和时间从2050年提前至2045年；法国在2019年《能源和气候的法律》中明确2050年实现碳中和的目标；日本于2021年5月通过修订后的《全球变暖对策推进法》,明确到2050年实现碳中和的目标；美国拜登政府于2021年1月27日签署的总统行政令，为应对气候变化提出了一揽子的行动计划；澳大利亚、加拿大等也将碳中和写入法律。

　　（二）确定碳中和的重点产业和实现路径

　　德国《2030年气候行动方案》中涵盖的产业包括能源、交通、建筑、农业等多个领域，并且包括了为二氧化碳排放定价、鼓励建筑节能改造、资助相关科研等具体措施；日本2020年制定和发布的《绿色增长战略》，将实现碳中和的重点聚焦在海上风力发电、电动车、氢能源、航运业、航空业、住宅建筑等14个重点领域；英国2020年发布的《净零策略：更绿色的重建》提出了三种可能的零碳路径，即高电气化路径、高资源路径和高创新路径；欧盟将发展重点聚焦在清洁能源、循环经济、数字科技等方面，政策措施覆盖工业、农业、交通、能源等几乎所有经济领域。

　　（三）深化能源结构调整

　　为实现碳中和，发达国家对清洁能源占比也提出了规划。比如德国提出可再生能源占发电比例从2021年的45%提高到2030年的80%、2035年的100%可再生能源供给，完全放弃化石能源，比原计划提前5年；加拿大提出2030年前逐步淘汰煤炭，对可再生能源储能投资200亿美元；瑞典计划到2040年实现100%的可再生能源发电；葡萄牙宣布正在加快能源转型，目标是到2026年将该国可再生能源发电的比例提高到80%，这比原计划提前了4年；荷兰的目标是到2030年实现100%的清洁能源，可再生能源到2030前达到97%；美国要求到2030年美国电力部门的清洁能源占比须达到80%。

　　（四）建立碳交易市场，提高碳价格

　　实现碳中和一个重要路径就是实行碳交易机制，提高碳的价格，以价格机制引导企业实行减排。主要发达国家都建立了自己的碳交易市场和价格体系，如欧盟27国、英国、加拿大、新西兰等，有些国家也建立了自己的碳配额拍卖市场。

　　一是对碳排放实行总量和配额管理。政府通过确定行业、企业排放总额和实行排放许可证制度，对企业碳排放实行配额管理。二是建立市场交易机制。欧盟碳交易市场是目前全球规模最大、机制最完善的碳交易市场，2005年正式运行。三是建立配额拍卖机制。碳配额的拍卖使得碳排放从免费走向了付费和市场定价，不仅可以促进企业减排，也可以促进政府完善应对气候变化机制。

　　（五）以氢能源发展战略推动碳中和

　　一是制定氢能源发展战略和实现路径。氢气、氢能源已经被认为是实现碳中和的关键技术。二是设计氢能源发展的比例目标。三是加大氢能投资和加氢站建设，并进行联网。四是探索制氢技术突破。如何制氢，这也是各国的难题。这需要根据成本来决定，也决定于碳捕捉的成本。通过电解水产生氢气的水电解器在未来尤其重要。截至目前，价格昂贵的贵金属一直是水分离的必要条件，便利在合理的时间内产生可观的产量。

　　（六）加强碳捕捉使用存储和碳循环利用的技术开发

　　一是高度重视碳捕捉、利用与存储技术发展前景。目前，全球每年二氧化碳的捕获能力即将超过4000万吨。根据国际能源署《2050年净零排放路线图》的设想，应用碳捕集、封存及再利用技术(CCUS)清除的二氧化碳排放量到2050年应增至每年76亿吨。彭博新能源财经《2022碳捕获、利用和储存市场展望》预计，到2030年全球碳捕集能力将在目前水平的基础上增加六倍，达到每年2.79亿吨二氧化碳捕捉量。目前，全球共有25个国家和地区正在运行或开发CCUS项目，其中美国和欧洲的项目数量合计占总数的四分之三。

　　二是制定有关计划和法律支持碳捕捉和利用开发。2021年拜登政府出台的一揽子气候计划中布局了CCUS的计划，2022年发布《发展碳捕集、利用和封存发布新的指导意见》，意见提到将安排超过120亿美元的CCUS投资，该指导意见是根据2020年12月签署《创新技术利用重大排放法》而制定。

　　英国政府提出《十点计划》明确提出发展“直接从空气捕获碳的先进CCUS方法”，英国的目标是到2030年，利用CCUS技术每年捕获和储存2000至3000万吨二氧化碳础。CCUS技术从发电、低碳氢气生产和工业过程中捕获二氧化碳，大部分是陆地封存，海上难度相对大。但英国创新性地将捕获的碳储存在海底的废弃油井。

　　德国在《2030年气候行动方案》明确支持CCUS技术在初级工业中的使用，鼓励部门更迅速和全面地建立CCUS工艺链。德国是欧洲最大的钢铁和水泥制造国，工业界正越来越多地寻求政府支持，开发必要的基础设施， 使捕集的二氧化碳能够出口到北海进行封存。

　　法国2020年3月发布《国家低碳战略》指出，支持发展商业碳捕集与封存（CCS）和碳捕集与利用（CCU）装置，并且将二氧化碳作为制造合成燃料的原料或纳入长寿命材料（如建筑材料）中。

　　日本经济产业省2022年4月公布了“CCS长期发展蓝图中期报告”，报告明确在2030年之前开始将CCS项目制定作为政府目标。报告认为，日本目前有11个地点适合CCS，合计可封存约160亿吨二氧化碳。日本环境省2022年4月15日公布2020年度日本二氧化碳排放量为10.44亿吨，由此可见CCS具有巨大的二氧化碳减排能力。

　　对我国实现碳中和的几点政策建议

　　主要发达国家在2007年之前基本实现碳达峰，在碳中和方面也积累了一些经验，我国可以借鉴。

　　（一）加强应对气候变化和实现“双碳”目标的立法

　　目前我国尚未就应对气候变化和实行“双碳”目标进行立法，亟须尽快立法。“双碳”目标是国际承诺，是国家信用，立法有利于我国树立国际信誉和信用，有利于实现构建人类命运共同体的目标实现，有利于吸引外资。立法也可以确保应对气候变化的权威性、严肃性和保障性。我们建议就应对气候变化、实现“双碳”目标、调整能源结构、发展氢能源乃至碳捕捉等分别立法。鉴于我国相关法律法规制定存在不足，在立法上，可参照主要发达国家，做到全面、细致、务实、可操作，增强执行中的一致性。

　　（二）加快我国能源结构调整，提高清洁能源比重和投资

　　发达国家能源结构调整重点是退煤、退核，主要发展天然气、可再生能源、氢能源等，我国因为石油、天然气资源有限，煤炭资源丰富，煤炭使用占比较高，煤炭消费总量尚在增加，如果我国将煤炭消费总量下降，消费比例降低到30%以下，我国碳达峰基本就能实现。因此，我国能源结构调整重点要在降低煤炭生产消费、发展可再生能源的同时，加大天然气进口，加大氢气开发和利用。

　　一是逐步推动煤炭生产消费减量，发展清洁煤炭。在生产方面，要加快淘汰落后产能。严格控制煤矿企业煤炭产量，改善煤炭开发利用工艺、技术和系统性管理，提高煤炭资源的开发利用效率，运用人工智能、工业物联网、云计算、大数据、机器人、智能装备等，发展智能煤矿，改善煤矿安全生产，提高开采水平和速度，减少开采过程能源消耗；在消费方面，要将清洁煤炭、煤电作为电力主体，不再增加新的煤电项目，促进燃煤发电实现超低排放和二氧化碳捕集开发利用；同时，要提高煤炭高效化转化开发和利用。如将大型合成氨产业中的传统煤气化技术逐步升级换代为先进煤气化技术，将现代煤化工升级为示范项目，逐步实现烟气超低排放、污废水“近零”排放和挥发性有机污染物（VOCs）治理和改造。通过煤炭生产、消费控制以及清洁发展，将煤炭生产和消费总量稳定和降低下来，碳峰值就能够稳定下来。

　　二是大力发展可再生能源，大幅度提高其比重。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，在“十四五”期间非化石能源占能源消费总量比重提高到20%左右。因此，在“十四五”期间，我国可以立足于本国资源优势，加快沙漠、戈壁、荒漠地区的大型风电、光伏基地建设，同时推进海上风电基地开发建设，优化近海海上风电布局，这将大大提高我国清洁能源比重。在水电方面，由于我国西南地区水电资源丰富，已开发和规划装机规模大，外送通道多，主要流域周边地区风光资源丰富，开发潜力较大，且水电与风电光伏的季节性互补作用强，能够较好平抑水电丰枯差。因此，可以利用川滇黔桂及藏东南水风光资源的优势，统筹推进水风光综合基地一体化开发。随着清洁能源比重提高，尤其是煤炭消费总量下降，2030年前达峰完成可以提前实现。

　　三是增加天然气进口和国内开发生产。随着欧洲对俄罗斯的天然气和石油进口制裁逐渐生效，俄罗斯能源出口战略将转向东方，这对我国来说，是一个很好的机遇。预计这种趋势会持续较长时间，我国可以扩大从俄罗斯、中亚国家的管道天然气进口。

　　在国内天然气开发生产方面，我国西部地区具有很大的产能开发潜力。新疆塔里木盆地、准噶尔盆地和吐哈盆地占全国天然气陆地资源储量的34%，虽然处于油气勘探早中期阶段，未来产能开发潜力可观；地跨陕甘宁蒙晋五省区的鄂尔多斯盆地预测天然气资源量为10.9万亿立方米，约占全国天然气总资源量（38万亿立方米）的三分之一；四川盆地天然气也处于勘探的早中期，未来开发产能潜力巨大。未来海上天然气勘探开发，也能持续推动天然气产业快速发展。由此可见，我国能源结构调整，有望支持碳中和目标实现。

　　（三）借鉴主要发达国家碳市场经验，完善我国碳交易市场

　　一是尽快确定峰值和配额上限。学习发达国家经验，尽快确定碳排放峰值，在峰值确定后，实行配额上限管理和监测控制，从电力领域逐步扩展到钢铁、有色、化工、水泥、陶瓷、玻璃、交通航空等部门；根据我国“双碳”目标安排，配额实行总量限制。每年设立下降额度或下降比例，以体现约束力。没有配额的下降，企业就不会有减排的压力。建议将2023年至2030年作为第一阶段，对重点行业要求提前达峰和降低配额。

　　二是完善我国碳交易市场。目前我国市场交易的碳价格并不能真正反映“双碳”目标下的市场价格，法律和政策应该尽快确立处罚价格，比如低超排的每吨二氧化碳罚款600元至1000元人民币，有了处罚价格和成本，市场价格才能真正体现出来。基准价格可以根据通货膨胀进行年度调整；重新设计市场参与主体、碳配额确定方法和分配机制以及交易品种，对参与市场交易的主体设立门槛准入条件。早期必须是配额减排企业、自愿减排企业以及被政策确定具有减排、碳汇、碳开发利用能力的企业（如碳捕捉和开发利用企业、森林碳汇企业），只有这样才能真正形成交易，而不是投机。未来可发展碳期货、期权、掉期等产品。

　　三是配额